Nueva ley para limitar las medidas cautelares contra el Estado

El martes 30 de abril de 2013 fue publicada en el Boletín Oficial la Ley N° 26.854 (la “Nueva Ley”), que regula el procedimiento aplicable a las medidas cautelares que se soliciten contra o por el Estado Nacional o sus entes descentralizados.

La Nueva Ley establece una legislación específica en esta materia, que hasta el momento se encontraba mayormente regida por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (el “CPCCN”). También modifica indirectamente aspectos del trámite del juicio de amparo regulado por la Ley N° 16.986.

La Nueva Ley fue impulsada por el Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”) el 9 de abril de 2013, junto con otras iniciativas que forman parte de un paquete de reformas al Poder Judicial, denominado como “Democratización de la Justicia”. En un rápido trámite legislativo, el proyecto fue aprobado por el Senado de la Nación el 18 de abril y por la Cámara de Diputados el 24 de abril de 2013.

Según lo expuesto por el PEN en el proyecto remitido al Congreso, la Nueva Ley tiende a suplir parcialmente la ausencia, en el orden federal, de un código procesal en materia contencioso administrativa similar a los que rigen en las provincias.

I. Principales disposiciones

A continuación efectuamos una breve reseña de las principales disposiciones de la Nueva Ley.

1. Ámbito de aplicación

La Nueva Ley modifica la regulación aplicable a las medidas cautelares solicitadas:

1. contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados, y
2. por el Estado Nacional o sus entes descentralizados.

La regulación de estas medidas cautelares quedará comprendida en un mismo cuerpo legal. De todos modos, se establecen importantes diferencias según se trate de medidas cautelares solicitadas contra o por el Estado Nacional y sus entes descentralizados.

2. Informe Previo

Cuando se pidan medidas cautelares contra el Estado Nacional o entes descentralizados, en forma previa a resolver el Juez debe requerir un informe a la autoridad administrativa competente (el “Informe Previo”), por el plazo de cinco días si se trata de un proceso que tramita como juicio ordinario o por el plazo de tres días si se trata de un proceso que tramita como juicio sumarísimo o de un proceso de amparo. También se habilita al Juez a solicitar un dictamen previo del Ministerio Publico.

Se exceptúa del requisito del Informe Previo a las medidas cautelares solicitadas por personas de sectores vulnerables o cuando se encuentre comprometida la vida digna, la salud o un derecho de naturaleza alimentaria, o se trate de un derecho de naturaleza ambiental (las “medidas relativas a un derecho fundamental o ambiental”).

3. Medidas interinas

Se habilita al Juez a dictar medidas interinas de protección, cuando mediaren “circunstancias graves y objetivamente impostergables”, en forma previa a resolver la solicitud de medida cautelar. Estas medidas interinas rigen hasta el momento en que la autoridad administrativa contra la que se solicita la medida cautelar haya contestado el Informe Previo o haya vencido el plazo para hacerlo.

4. Plazo de vigencia

Las medidas cautelares que se dicten contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados deberán tener un “limite razonable para su vigencia”.

Se fija un plazo máximo de seis meses, si se trata de un proceso ordinario, o de tres meses, si se trata de un proceso sumarísimo o de un proceso de amparo. La medida cautelar puede ser prorrogada por un plazo no mayor a seis meses.

Si la medida cautelar es otorgada cuando se encuentra pendiente el agotamiento de la instancia administrativa, tendrá vigencia hasta diez días después de que la autoridad administrativa competente haya dictado el acto que agota la instancia. Dentro de ese plazo el beneficiario de la medida cautelar deberá iniciar la demanda judicial y podrá solicitar que se renueve la medida cautelar.

Las medidas relativas a un derecho fundamental o ambiental no estarán sujetas a un límite de vigencia.

Tampoco estarán sujetas a plazo las medidas cautelares que se otorguen al Estado Nacional o sus entes descentralizados.

5. Clases de medidas cautelares

La Nueva Ley prevé que las medidas cautelares que se soliciten contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados pueden ser de tres tipos:

1. Medida de suspensión de los efectos de actos estatales (leyes, reglamentos o actos administrativos).
2. Medida de no innovar (“conservativa”), que imponga a un órgano administrativo el deber de abstenerse de realizar una conducta determinada.
3. Medida positiva (“innovativa”), que imponga a un órgano administrativo el deber de realizar una conducta determinada.

También se contempla en forma genérica la posibilidad de que el Estado Nacional o sus entes descentralizados puedan solicitar medidas cautelares. Se prevé en forma específica la posibilidad de solicitar medidas cautelares para asegurar la prestación de servicios públicos o actividades de interés público, o la protección de bienes afectados a esos servicios o actividades. Esta disposición no es aplicable en casos de conflictos laborales.

6. Nuevos requisitos de procedencia

Se establecen requisitos para la procedencia de las medidas cautelares contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados que hasta ahora no estaban contemplados expresamente en la legislación aplicable. Entre ellos, los siguientes:

1. la acreditación de que el acto o conducta estatal producirá perjuicios graves de imposible reparación ulterior;
2. que la medida cautelar no afecte el interés público; y
3. que la medida cautelar no tenga efectos jurídicos o materiales irreversibles.

Además, si se trata de una medida cautelar dirigida a suspender los efectos de reglamentos o actos administrativos, en forma previa, el peticionante debe solicitar la suspensión a la autoridad administrativa competente por cinco días.

Las medidas cautelares solicitadas por el Estado Nacional o sus entes descentralizados no se encuentran sujetas a los requisitos de procedencia antes mencionados.

7. Otras limitaciones

Se mantiene la regla actual (establecida en el CPCCN) según la cual no pueden dictarse medidas cautelares que (i) afecten, obstaculicen, comprometan, distraigan de su destino o de cualquier forma perturben los bienes o recursos propios del Estado Nacional, o (ii) impongan a los funcionarios cargas personales pecuniarias.

Se exige que las medidas cautelares contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados sean otorgadas bajo caución real o personal, salvo que (i) se trate de medidas relativas a un derecho fundamental o ambiental, o (ii) el peticionante de la medida actuare con beneficio de litigar sin gastos.

Las medidas cautelares otorgadas al Estado Nacional o sus entes descentralizados se encuentran exentas del requisito de prestar caución real o personal.

8. Apelación

Se prevé el efecto suspensivo del recurso de apelación contra medidas cautelares que suspendan los efectos de una ley o de un reglamento con jerarquía de ley (ej: los decretos de necesidad y urgencia), salvo que se trate de medidas relativas a un derecho fundamental o ambiental.

En cambio, ante el silencio de la Nueva Ley y la aplicación supletoria del CPCCN que allí se prevé, cabe interpretar que no tendrá efecto suspensivo el recurso de apelación contra las demás medidas cautelares contempladas.

II. Análisis preliminar

La Nueva Ley incorpora disposiciones que tienden a acentuar la especial posición del Estado Nacional y sus entes descentralizados en juicio.

Como fundamento de las reformas se invoca la interpretación seguida por la jurisprudencia y también antecedentes del derecho provincial y comparado. De todos modos, en varios casos las disposiciones adoptadas presentan un carácter más restrictivo (ej: en materia de plazo de vigencia de las medidas cautelares) o una mayor rigidez (ej: en cuanto al plazo del Informe Previo) que los precedentes y fuentes en los que se inspiraría la Nueva Ley.

Será importante seguir atentamente la aplicación e interpretación de la Nueva Ley por los tribunales, en especial en lo relativo a la compatibilidad de algunas de sus disposiciones con lo establecido en la Constitución Nacional y los tratados internacionales de los que la Argentina es parte.