Ley sobre Presupuestos Mínimos para la Protección de Glaciares: su discutida constitucionalidad

En nuestra anterior edición informamos sobre la aprobación de la Ley N° 26.639 sobre "Presupuestos Mínimos para la Protección de Glaciares y el ambiente Periglaciar”. Sobre el contenido de esa ley ver “Protección de glaciares: nueva ley de presupuestos mínimos”.

Esta ley fue promulgada “de hecho” por el Poder Ejecutivo Nacional. La Constitución Nacional establece, en el proceso de formación de las leyes, que: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley” (artículo 78). Por su parte, el artículo 80 de la Constitución Nacional establece que “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles”. En la medida que el Poder Ejecutivo no vetó la ley aprobada por la Cámara de Diputados y Senadores de la Nación, dicho texto de ley se reputó aprobado y, en consecuencia, se ha convertido en ley de la Nación.

Esta nueva ley resulta nociva para la actividad minera, ya que termina prohibiéndola, sin más, en un territorio rico en minerales y donde muchos proyectos mineros están comenzando a desarrollarse. Las consecuencias de esta ley pueden resultar muy desfavorables para aquellas provincias en las que la actividad minera se ha convertido en un bastión de sus economías locales. Es por ello que muchas provincias han manifestado su intención de acudir a los tribunales a los efectos de que se declare la inconstitucionalidad de la ley en cuestión.

Algunos de los argumentos que se mencionan en contra de la constitucionalidad de la Ley N° 26.639 son los siguientes:

(a) El proyecto de esta ley de presupuestos mínimos fue aprobado primero por la Cámara de Diputados (Cámara de origen) y luego por la Cámara de Senadores (Cámara revisora). Esta última eliminó del texto aprobado por la Cámara Baja su artículo 17 que establecía que en las áreas potencialmente protegidas por la ley “no se permitirá la autorización o realización de nuevas actividades hasta tanto no esté finalizado el inventario [de glaciares] y definido los sistemas a proteger. En el caso de solicitud de nuevos emprendimientos, el IANIGLIA priorizará la realización del inventario en el área en cuestión”. La Constitución Nacional establece que en caso de que un proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen sufra modificaciones por la Cámara revisora, el proyecto deberá pasar nuevamente a la Cámara de origen que “podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes” (artículo 81 de la Constitución Nacional). Sin embargo, este procedimiento establecido por la Constitución Nacional para regir el trámite parlamentario no fue respetado en el caso de la Ley N° 26.639.

(b) En la medida que el artículo 124 de la Constitución Nacional establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, se sostiene que no corresponde al Congreso Nacional dictar leyes con relación a la protección de glaciares, ya que se trata de recursos naturales cuyo “dominio originario” corresponde a las provincias. No parece éste ser el argumento más contundente en contra de la constitucionalidad de la ley en cuestión, por la distinción que se plantea entre “dominio” y “jurisdicción” en torno al citado artículo 124 de la Constitución Nacional.

(c) En cualquier caso, la Ley N° 26.639 viola el principio de razonabilidad, de raigambre constitucional (artículo 28, Constitución Nacional), puesto que la prohibición lisa y llana de actividades lícitas no resulta ser el medio adecuado para la protección del medioambiente, máxime cuando existen numerosos instrumentos para controlar la calidad ambiental en la que esas actividades económicas se desarrollan.

(d) Por último, la validez constitucional de la Ley N° 26.639 está seriamente cuestionada debido a que esta ley no constituye una ley de presupuestos mínimos en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional. De acuerdo con este artículo, “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. Una norma eminentemente prohibitiva del ejercicio de una actividad económica lícita, fomentada por la Constitución Nacional y la legislación federal (Código de Minería, Ley de Inversiones Mineras, entre muchas otras), no puede calificarse como ley de presupuestos mínimos toda vez que la prohibición no puede constituir “presupuesto mínimo” de nada. La “prohibición” es un presupuesto máximo, no mínimo. En definitiva, el establecimiento de presupuestos mínimos debe limitarse a fijar parámetros mínimos que las provincias deben asegurar, pudiendo éstas establecer parámetros aun más rígidos, pero no hay nada más rígido que la prohibición lisa y llana, con lo que queda claramente demostrado que la Ley N° 26.639 no es una ley de “presupuestos mínimos”. Precisamente, el Decreto N° 1837/2008, mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional vetó el anterior proyecto de ley sobre protección de glaciares N° 26.418 y que contenía normas análogas a la ley recientemente promulgada, expresamente descalificaba la prohibición como un presupuesto mínimo ambiental por excesiva.

Si bien habrá que esperar a las decisiones judiciales que se expidan sobre el fondo de esta cuestión, que sin dudas llegará a la Corte Suprema de la Nación, el 2 de noviembre se dictó el primer fallo interlocutorio en la materia. El juez a cargo del Juzgado Federal N° 1 de San Juan dispuso, en el expediente “A.O.M.A y Otras c/ ESTADO NACIONAL p/ Acción de Inconstitucionalidad”, la suspensión cautelar de varios artículos de la Ley N° 26.639 en el territorio de esa provincia.