Inconstitucionalidad de la Ley de reformas al Consejo de la Magistratura

El 18 de junio de 2013 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “CSJN”) hizo lugar a una acción de amparo y declaró la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18 y 30 de la Ley N° 26.855, que había aprobado importantes reformas al Consejo de la Magistratura de la Nación (la “Ley de CM” y el “CM”, respectivamente), y del Decreto N° 577/2013, que disponía la convocatoria para la elección popular de los miembros del CM.

La decisión fue dictada en el caso “Rizzo, Jorge Gabriel s/ Acción de amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional”. El voto principal de la CSJN fue suscripto por los Dres. Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de Nolasco. Los Dres. Petracchi y Arbigay emitieron un voto concurrente con el voto principal. El Dr. Zaffaroni votó en disidencia.

La Ley de CM fue impulsada por el Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”), junto con otras iniciativas que formaron parte de un paquete de reformas al Poder Judicial, denominado como “Democratización de la Justicia”, presentado al Congreso de la Nación en abril de 2013. Fue aprobada en un rápido trámite legislativo y publicada en el Boletín Oficial del 27 de mayo de 2013.

Inmediatamente después de promulgada la Ley de CM, se promovieron numerosas acciones judiciales, especialmente por parte de Colegios de Abogados y otros sectores vinculados a la Justicia. Varios tribunales federales dictaron medidas cautelares que suspendieron los efectos de la Ley de CM y el Juzgado de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal N° 1 dictó sentencia declarando su inconstitucionalidad. El Estado Nacional interpuso recurso extraordinario por salto de instancia directamente ante la CSJN, que dictó sentencia confirmatoria de la sentencia apelada.

El CM fue incorporado en la Constitución Nacional en la reforma de 1994. Allí se establece que el CM tiene a su cargo la selección de los magistrados federales (con excepción de los miembros de la CSJN) y la administración del Poder Judicial.

La Constitución Nacional dispone que el CM será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Se prevé que el CM será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.

La Constitución Nacional le asigna al CM las siguientes funciones:

i. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.
ii. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
iii. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.
iv. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
v. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
vi. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia.

La Constitución Nacional reformada en 1994 dispuso que el CM sería regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

El CM fue reglamentado y puesto en funcionamiento en 1998, por medio de la Ley N° 24.937. Esta ley fue objeto de importantes reformas en 2006, por medio de la Ley N° 26.080. Finalmente, en mayo de 2013, se aprobó la Ley de CM sobre la que ahora se pronunció la CSJN.

Las principales disposiciones de la Ley de CM son las siguientes:

i. El número de miembros del CM se elevaría de trece a diecinueve.
ii. La integración del CM estaría conformada del siguiente modo:

1. Tres representantes de los jueces federales;
2. Tres representantes de los abogados matriculados en el orden federal;
3. Seis representantes del sector académico y científico;
4. Seis legisladores nacionales; y
5. Un representante del PEN.
iii. Los miembros del CM identificados en los a., b. y c. del punto ii) anterior serían elegidos por el voto popular, en las elecciones nacionales. Con anterioridad, esos miembros del CM eran elegidos por sus pares.
iv. Los candidatos para ser elegidos como miembros del CM deberían competir en las listas de partidos políticos que estuviesen registrados en al menos dieciocho de los veinticuatro distritos electorales del país.
v. El CM podría decidir el enjuiciamiento de jueces federales con el voto de una mayoría simple de sus miembros, en lugar de la mayoría de dos tercios requerida anteriormente.

La Ley de CM dispuso, finalmente, que las modificaciones al régimen de mayorías, entre otras reformas, entrarían en vigor una vez que se hubiese hecho efectiva la nueva integración del CM (es decir, luego de realizadas las elecciones previstas en la Ley de CM).

a) El voto principal

El voto suscripto por los Dres. Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de Nolasco se pronunció por la inconstitucionalidad de la Ley de CM sobre la base de los siguientes fundamentos principales:

i. Según el artículo 114 de la Constitución Nacional, las personas que integran el CM lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los estamentos allí indicados, lo que supone inexorablemente su elección por los integrantes de esos sectores. En caso de ser elegidas por el voto popular, esas personas dejan de ser representantes del sector para transformarse en representantes del electorado. La ley de CM desconoce así el principio de representación de los estamentos técnicos.

ii. La Constitución Nacional prevé que la integración del CM sea equilibrada entre, por un lado, el sector político y, por el otro, el estamento técnico. La Ley de CM rompe el equilibrio al disponer que la totalidad de los miembros del CM, directa o indirectamente, tengan un origen político partidario (ya que doce miembros serían elegidos por sufragio popular y los siete restantes serían elegidos por legisladores, que también surgen del sufragio popular).

iii. La Ley de CM sobredimensiona la representación del sector de los científicos y académicos al elevar de uno a seis el número de sus integrantes (el doble que el fijado para los representantes de los diputados, senadores, jueces y abogados), pese a que el artículo 114 de la Constitución Nacional no le asigna a ese sector un rol central.

iv. La elección popular directa fue explícitamente reservada en la CN a las autoridades nacionales de índole política. Dado que el CM integra el Poder Judicial, resulta consistente que los consejeros sean elegidos en forma indirecta, de la misma manera que los jueces.

v. La Ley de CM compromete la independencia judicial al obligar a los jueces a intervenir en la lucha partidaria y a identificarse con un partido político mientras cumplen la función de administrar justicia. Desaparece así la idea de neutralidad judicial frente a los poderes políticos.

b) El voto concurrente

El voto de los Dres. Petracchi y Argibay concurrió con el voto principal en la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de CM.

Estos magistrados señalaron que el propósito del artículo 114 de la Constitución fue fortalecer la independencia del Poder Judicial y establecer una integración equilibrada entre los distintos sectores que componen el CM (legisladores, jueces, abogados y académicos), y que la Ley de CM no cumple con esos objetivos. Ello es así porque, al disponer que todos los miembros del CM sean elegidos —directa o indirectamente— por el electorado, se elimina la diversidad de representaciones y se rompe el equilibrio a favor del sector político.

c) La disidencia

El Dr. Zaffaroni se pronunció a favor de la constitucionalidad de la Ley de CM. Sostuvo, en esencia, que el texto del artículo 114 de la Constitución Nacional no resulta concluyente, sino que dispuso una amplia delegación en el Congreso en cuanto a la integración del CM y la forma de elección de sus miembros, y que, consecuentemente, no es posible concluir que la Ley de CM sea inconstitucional.

En virtud de la sentencia de la CSJN, en la práctica las principales disposiciones de la Ley de CM no entrarán en vigencia. En los puntos en los que iban a regir las disposiciones declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá su vigencia el régimen anterior previsto en la Ley N° 24.937 y sus modificatorias.

A partir de este fallo, será importante seguir con atención los pronunciamientos judiciales que puedan dictarse respecto de las otras leyes que integraron el paquete de reformas denominado “Democratización de la Justicia”, en particular las Leyes N° 26.853, que dispuso la creación de Cámaras Federales de Casación, y N° 26.854, que regula las medidas cautelares que se soliciten en los procesos en los que el Estado Nacional o sus entes descentralizados sean parte.

No es posible descartar que, como consecuencia de las decisiones que se adopten en relación con estas leyes, el PEN pueda promover otras iniciativas relacionadas con el Poder Judicial.