Una nueva prórroga de los Poderes de Emergencia

El 22 de octubre de 2013 fue publicada en el Boletín Oficial la Ley N° 22.896 (la “Nueva Ley”), que extiende hasta el 31 de diciembre de 2015 la vigencia de las normas que declararon la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera, cambiaria, de contratos regidos por normas de derecho público, ocupacional, alimentaria y sanitaria (la “Emergencia”).

Este conjunto de normas, sancionado a partir de enero de 2002, ha venido siendo objeto de sucesivas prórrogas desde 2003. La última de ellas había sido dispuesta en 2011, por medio de la Ley Nº 26.729, hasta el 31 de diciembre de 2013.

El 12 de septiembre último, el Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”) envió al Congreso un proyecto para disponer una nueva prórroga, que fue rápidamente aprobado por ambas Cámaras.

A pesar de las fuertes críticas formuladas por legisladores de partidos opositores, el proyecto fue aprobado —sin cambios— por la Cámara de Diputados el 26 de septiembre de 2013 y por el Senado el 9 de octubre de 2013, y finalmente promulgado por el PEN.

La principal consecuencia de la aprobación del Proyecto por el Congreso será el mantenimiento de la Emergencia, como así también de una importante delegación de atribuciones al PEN por un plazo que se extendería hasta después de la finalización del mandato de la actual Presidente, Cristina Fernández de Kirchner, previsto para el 10 de diciembre de 2015.

1. La Nueva Ley y los fundamentos expuestos para mantener la Emergencia

El artículo 1 de la Nueva Ley prorroga hasta el 31 de diciembre de 2015 la vigencia de las leyes que en los últimos años fueron extendiendo la duración de la Emergencia, mientras que el artículo 2 establece que la Nueva Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2014.

A diferencia de leyes anteriores que dispusieron la prórroga de la Emergencia (como la Ley Nº 25.972, aprobada en 2004), en la Nueva Ley no se prevé una autorización al PEN para declarar su cesación, total o parcial, en caso de considerar superada esa situación.

Curiosamente, los fundamentos expuestos en el proyecto remitido por el PEN para solicitar la prórroga de la Emergencia replican casi textualmente los fundamentos invocados en el proyecto votado en 2011. Al igual que en esa oportunidad, en su mensaje al Congreso el PEN sostuvo que:

1. Ante la incertidumbre con la que se desenvuelve la economía global y la persistencia de la crisis originada en 2008 en el mercado financiero internacional (que se habría profundizado sin encontrar una solución definitiva), sería necesario que el PEN siga contando con instrumentos que le permitan mantener los niveles de actividad económica, de consumo, inversión y empleo de los últimos diez años.
2. La celeridad y eficacia con la que habría obrado el PEN ante la crisis global justificarían que mantenga las herramientas previstas en las normas que declararon la emergencia, las que reforzarían la posibilidad de actuar con el fin de resguardar al país de la generalizada incertidumbre y volatilidad que afectaría a la población a nivel mundial.

En el proyecto remitido por el PEN se afirmó que la economía argentina ha solidificado su sistema financiero, y que se ha sostenido una correcta administración de sus finanzas públicas y de su balanza de pagos. Sin embargo, se argumentó que la complejidad del escenario internacional aconsejaba extender la Emergencia y la delegación de facultades del PEN por dos años más.

Legisladores de partidos políticos de oposición cuestionaron fuertemente la prórroga de la Emergencia y solicitaron el rechazo del proyecto del PEN.

En particular, señalaron la existencia de una contradicción entre las estadísticas y pronósticos oficiales sobre la marcha de la economía del país, que son mayormente optimistas, y la decisión de mantener en vigencia normas que fueron adoptadas en el contexto de una crisis que según el propio Gobierno ya habría sido superada.

2. Materias alcanzadas por la Emergencia y principales facultades que mantendrá el PEN según la Nueva Ley

a) Emergencia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria

La situación de emergencia en estas materias fue declarada por el artículo 1 de la Ley de Emergencia Pública Nº 25.561 (la “LEP”).

La LEP facultó al PEN a establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y a dictar regulaciones cambiarias.

Asimismo, facultó al PEN para reestructurar las obligaciones en curso de ejecución afectadas por la modificación del tipo de cambio y, en relación con las medidas que fueran adoptadas respecto de las obligaciones vinculadas al sistema financiero, disponer compensaciones a los bancos.

A este último efecto, la LEP autorizó al PEN a emitir títulos que serían garantizados con derechos de exportación a aplicarse sobre los hidrocarburos. La facultad de establecer derechos de exportación sobre hidrocarburos, con éste u otros fines, fue extendida hasta el año 2011 por la Ley Nº 26.217, y nuevamente prorrogada, por cinco años más, mediante la Ley Nº 26.732.

La LEP también facultó al PEN a regular transitoriamente los precios de insumos, bienes y servicios críticos, a fin de proteger los derechos de los usuarios y consumidores de la eventual distorsión de los mercados o de acciones de naturaleza monopólica u oligopólica.

b) Emergencia en los contratos regidos por normas de derecho público

La LEP dispuso la conversión a pesos de los precios y tarifas establecidos en los contratos celebrados por la Administración Pública Nacional bajo normas de derecho público, y dejó sin efecto las cláusulas de ajuste en divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias. El PEN fue autorizado a renegociar esos contratos de conformidad con ciertos parámetros.

En 2003, la Ley Nº 25.790 extendió el plazo para llevar adelante esa renegociación y estableció parámetros adicionales. Se previó que la renegociación podría abarcar a determinados sectores de servicios públicos o determinadas contrataciones en particular. También se dispuso que la renegociación podría abarcar aspectos parciales de los contratos de concesión o licencia, contemplar fórmulas de adecuación contractual o enmiendas transitorias del contrato, así como revisiones periódicas pautadas o la adecuación de los parámetros de calidad.

c) Emergencia alimentaria

La emergencia alimentaria nacional fue declarada inicialmente por el Decreto Nº 108/2002. Esta norma dispuso que se asignen partidas del presupuesto nacional a la compra de alimentos para la atención de necesidades básicas de la población de alta vulnerabilidad.

d) Emergencia ocupacional

La emergencia ocupacional fue declarada a través de los Decretos Nº 165/2002 y Nº 565/2002. A través de estas normas se creó un programa de asistencia económica para sectores carenciados de la población.

e) Emergencia sanitaria

La emergencia sanitaria nacional fue inicialmente declarada a través del Decreto Nº 486/2002. Este Decreto establece que la emergencia se declara a efectos de garantizar a la población el acceso a los bienes y servicios básicos para la conservación de la salud.

Esta norma autoriza al Ministerio de Salud a utilizar procedimientos de contratación directa para las contrataciones que se realicen en el marco de la emergencia sanitaria. También se faculta al Ministerio de Salud a establecer mecanismos de monitoreo de precios de insumos y medicamentos del sector salud, y de alternativas de importación directa frente a posibles alzas injustificadas de precio.

3. Consideraciones finales

Existe un amplio consenso en cuanto a que en 2002, la Argentina atravesaba una de las peores crisis de su historia en materia política, económica y social. La declaración de la Emergencia y la delegación de facultades al PEN, dispuestas por la LEP y por las demás normas reseñadas, tuvieron por finalidad dar respuesta a esa situación realmente excepcional y extraordinaria.

Más de once años después, el Gobierno reconoce que la situación del país ha mejorado, pero (al igual que en 2009 y en 2011) esta nueva prórroga de la Emergencia fue justificada en la existencia de una crisis internacional y la alegada necesidad de que el PEN cuente con instrumentos legales adecuados para prevenir sus efectos en la Argentina. Esta postura ha sido objeto de fuertes críticas, tanto en el Congreso como en medios de prensa.

Al margen de esas consideraciones, existe un dato indiscutido: si la Nueva Ley se mantiene en vigor hasta el 31 de diciembre de 2015, la Argentina habrá vivido casi catorce años bajo la Emergencia en forma ininterrumpida (o incluso más, si el computo incluye la Ley Nº 25.344, que en 2000 también había declarado la emergencia —aunque en forma más acotada— y todavía estaba en vigor cuando fue sancionada la LEP).

Esta realidad presenta un importante desafío al principio, expresamente establecido en la Constitución Argentina y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según el cual los poderes de emergencia deben ser necesariamente transitorios, y no permanentes.