Reforma de la Ley de Defensa de la Competencia

1. Introducción
 
El 17 de septiembre el Congreso Nacional reformó a la Ley de Defensa de la Competencia N° 25.156 (la “Ley de Defensa de la Competencia”) mediante la Ley N° 26.993, denominada "Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo" (la "Ley Modificatoria"). Esta reforma también implicó (i) la creación de un sistema preliminar mediante el cual los consumidores podrían solicitar una conciliación con las compañías en relación a sus denuncias, (ii) la incorporación de una nueva rama dentro del Poder Judicial, a saber, la "Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo" y (iii) la modificación a la Ley N° 24.240 (la "Ley de Defensa del Consumidor").
 
El presente análisis se centrará en los cambios a la Ley de Defensa de la Competencia, que ha esclarecido ciertas cuestiones que han rodeado a dicha ley desde su promulgación en 1999, señalando, a su vez, los nuevos interrogantes que surgen de esta nueva modificación.
 
2. La desaparición del Tribunal de Defensa de la Competencia y la separación de funciones 
 
En los últimos 15 años han existido cuestionamientos en cuanto a qué organismo sería la autoridad de aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia. Esto se remonta a la configuración original de la Ley de Defensa de la Competencia, la cual creó al Tribunal de Defensa de la Competencia (el "Tribunal") dentro del ámbito del Ministerio de Economía, como el último regulador de temas de defensa de la competencia en la Argentina. Este Tribunal estaría compuesto por siete miembros, con un mínimo de dos abogados y dos contadores.
 
Sin embargo, dicho Tribunal nunca se constituyó. La Corte Suprema estableció, a través de dos casos (1), la continuación del sistema regulatorio dual creado por la anterior Ley de Defensa de la Competencia N° 22.262 compuesto por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (la "Comisión"), la cual llevaría a cabo revisiones técnicas sobre control de concentraciones económicas e investigaciones y realizaría recomendaciones a la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía (la "Secretaría de Comercio"), que sería la autoridad que resolviese.
 
Dicho sistema regulatorio dual generó una nueva serie de desafíos relativos a cuál de esas dos autoridades tenía las facultades establecidas por la Ley de Defensa de la Competencia bajo el anterior artículo 24. La Ley Modificatoria ha eliminado la figura del Tribunal y establece un sistema que se asemejaría a la interpretación realizada por la Corte Suprema y que ha estado en vigor durante años.
 
En primer lugar, de conformidad con el nuevo artículo 17, "El Poder Ejecutivo Nacional determinará la autoridad de aplicación de la presente ley". Es importante tener en cuenta que esta redacción fue modificada al momento en que esta ley se analizó en el Congreso, ya que la redacción original expresamente establecía que la Secretaría de Comercio sería la autoridad de aplicación. Hasta este momento resta ver qué autoridad será designada por el Poder Ejecutivo, sea ésta la Secretaría de Comercio u otro organismo (la "Autoridad de Aplicación").
 
Todas las referencias incluidas en la Ley de Defensa de la Competencia en relación al Tribunal deberán ahora ser consideradas como pertenecientes a la Autoridad de Aplicación, según la configuración del nuevo artículo 21. De conformidad con el nuevo artículo 19, esta Autoridad de Aplicación "será asistida" por la Comisión.
 
Las facultades de la Autoridad de Aplicación y de la Comisión han sido ahora claramente asignadas de conformidad con las disposiciones de los artículos 18 y 20. Este último artículo establece una serie de facultades de asistencia para la Comisión sin poder resolución. De esta forma, el rol de asistencia de la Comisión ha sido debidamente establecido.
 
Dado a que el artículo 21 establece que todas las disposiciones que se refieran al Tribunal deben entenderse como referidas a la Autoridad de Aplicación, ciertas cuestiones que actualmente están siendo analizadas por la Comisión tendrían que ser tratadas por la Autoridad de Aplicación, siendo una de las cuestiones más importantes, los casos de control de concentraciones económicas. Bajo la estructura actual, la Comisión analiza el caso, mientras que el Secretario de Comercio emite la resolución definitiva. En tanto dicho escenario podría ser considerado como comprendido dentro del artículo 18, inciso 17, que establece que la Autoridad de Aplicación puede delegar tareas a la Comisión, hasta tanto se dispongan reglas claras para ambos organismos las nuevas notificaciones de concentraciones económicas deberían dirigirse a ambos organismos para evitar problemas relativos a la falta de notificación. Las mismas consideraciones deberán ser aplicables al momento de presentar una denuncia anticompetitiva, en tanto, mientras el artículo 20, inciso 20, establece que la Comisión podrá emitir una opinión previa sobre la cuestión, el órgano de investigación sería ahora la Autoridad de Aplicación, en caso que no se disponga una delegación a la Comisión.
 
3. Apelaciones: solve et repete en multas, plazos más cortos y nuevo fuero de apelación
 
Bajo la redacción original de la Ley de Defensa de la Competencia, el artículo 52 claramente establecía que las apelaciones referentes a la imposición de sanciones eran concedidas con efecto suspensivo, a diferencia de los otros escenarios posibles, tales como aquellas referentes a orden de cese de una conducta, el rechazo o condicionamiento de una operación de concentración económica o el rechazo de una denuncia anticompetitiva, cuyas apelaciones eran otorgadas con efecto devolutivo.
 
Bajo la Ley Modificatoria, dicho artículo no realiza ninguna distinción, lo cual se ve reforzado por el nuevo artículo 53, segundo párrafo, que ahora establece “En todos los casos, para interponer el recurso directo contra una resolución administrativa que imponga sanción de multa, deberá depositarse el monto de la multa impuesta a la orden de la autoridad que la dispuso, y presentar el comprobante del depósito con el escrito del recurso, sin cuyo requisito será desestimado, salvo que el cumplimiento del mismo pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente.”
 
Esta nueva disposición implica el establecimiento de un sistema solve et repete, por medio del cual solamente será concedida la apelación sólo si se abona el monto de la multa, a menos que se pueda demostrar "un perjuicio irreparable", del cual no se han proporcionado pautas o parámetros para su determinación.
 
Por otro lado, la Ley Modificatoria también ha fijado un acortamiento en los plazos para apelar. Los quince días hábiles originarios establecidos en el artículo 53 han quedado reducidos a diez días hábiles.
 
Asimismo, la Ley Modificatoria ha dirimido otra cuestión importante: la Cámara de Apelaciones competente. A lo largo de la última década ha existido una discusión en torno a si debería ser la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal o la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, habiendo ambas cámaras dictado sentencias sobre cuestiones de defensa de la competencia. En virtud del nuevo artículo 53, ante la interposición de una apelación, "...la autoridad de aplicación deberá elevar el recurso con su contestación a la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo o a las Cámaras de Apelaciones competentes...".
 
Por medio de la Ley Modificatoria también se crea la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo. Ésta tendrá dos Salas compuestas por tres integrantes cada una y servirá como órgano de revisión de las "sanciones administrativas" impuestas en el marco de la Ley de Defensa de la Competencia, la Ley de Defensa del Consumidor y la Ley de Lealtad Comercial N° 22.802, entre otras funciones detalladas bajo el artículo 45 de la Ley Modificatoria.
 
4. De penal a administrativo: cambios a la ley de procedimientos
 
Por último, la Ley Modificatoria incluye un cambio radical en relación a la ley de procedimiento supletoria. Mientras la Ley de Defensa de la Competencia contiene, en su propio cuerpo, una serie de disposiciones procesales, el antiguo artículo 56 establecía que en aquellos casos no previstos por dicha ley, serían aplicables las disposiciones del Código Procesal Penal de la Nación, añadiendo en el siguiente artículo que las provisiones de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 19.549, no serían aplicables a la Ley de Defensa de la Competencia.
 
Bajo la nueva redacción del artículo 56, será en efecto la Ley de Procedimiento Administrativo la ley aplicable en aquellos casos no previstos por la Ley de Defensa de la Competencia, lo cual apuntaría a una despenalización de la Ley de Defensa de la Competencia y a su re-interpretación como instrumento económico del Estado.
 
La implementación del Código de Procedimiento Administrativo también plantea una serie de preguntas que tendrán que ser analizadas. En particular, deberá analizarse cómo el artículo 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo (a saber, el amparo por mora de la administración) sería aplicable en relación a los ampliamente conocidos retrasos en los procedimientos de control de concentraciones económicas el cual fue originariamente creado para tener una duración máxima de 45 días hábiles y que, en la actualidad, promedia más de dos años para su revisión.
 
5. Conclusión
 
El objetivo de la Ley Modificatoria puede ser comprendido al analizar las cuestiones que no han sido cubiertas, en tanto no se ha realizado ningún cambio de concepto con respecto a conductas anticompetitivas, ni se estableció un programa de clemencia como aquel planteado por la Comisión en un proyecto de ley ante el Congreso y no se modificaron los bajos umbrales de notificación o tomaron medidas con respecto a los retrasos en los procedimientos de control de concentraciones económicas.
 
Por lo tanto, estas modificaciones a la Ley de Defensa de la Competencia se refieren principalmente a cuestiones administrativas y procedimentales planteadas desde el momento de su creación, tales como la autoridad de aplicación o el fuero de apelación competente. En este sentido, la Ley Modificatoria efectivamente clarifica dichas cuestiones, originando a su vez, nuevas preguntas y desafíos, tales como quién será la Autoridad de Aplicación, cuál será el rol exacto de la Comisión, cuáles serán las reglas que regularán la disposición del solve et repete o cómo impactará la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo en procesos que exceden los plazos establecidos para su tratamiento.
 
 
 


1. Sentencias dictadas por la Corte Suprema, in re Credit Suisse First Boston Private Equity Argentina II (S.C.C. 1216 L. XLI) y Recreativos Franco s/ apel. resol. CNDC (SC, R.1172, L. XII).