Nueva prórroga de la emergencia

Como se preveía, el Congreso de la Nación le dio aprobación al proyecto de ley remitido semanas atrás por el Poder Ejecutivo Nacional (el “Proyecto”), por el que se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2013 la vigencia de las normas que declararon la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera, cambiaria, de contratos regidos por normas de derecho público, ocupacional, alimentaria y sanitaria (la “Emergencia”).

Este conjunto de normas, sancionado a partir de enero de 2002, ha venido siendo objeto de sucesivas prórrogas desde 2003. La última de ellas había sido dispuesta en 2009, por la Ley Nº 26.563, hasta el 31 de diciembre de este año. Se esperaba que el Congreso –en su nueva conformación resultante de las elecciones nacionales de octubre último– votase favorablemente el Proyecto, y ello es lo que finalmente ocurrió, en un trámite que insumió apenas dos semanas. El PEN se apresta ahora a proceder a la promulgación de la nueva ley.

La principal consecuencia de la aprobación del Proyecto es el mantenimiento de la Emergencia, como así también de una importante delegación de atribuciones al Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”).

1. El Proyecto aprobado por el Congreso

El Proyecto aprobado por el Congreso consta de sólo tres artículos. El primero prorroga hasta el 31 de diciembre de 2013 la vigencia de las leyes que en los últimos años fueron extendiendo la duración de la Emergencia, y el segundo establece que la nueva ley entrará en vigor el 1 de enero de 2012. El tercero dispone que la aprobación del Proyecto sea comunicada al PEN, para su promulgación.

A diferencia de otras leyes que dispusieron la prórroga de la Emergencia (como la Ley Nº 25.972), no se prevé una autorización al PEN para declarar su cesación, total o parcial, en caso de considerar superada esa situación. Por ello, la Emergencia regirá hasta la expiración del plazo de dos años previsto en el Proyecto, salvo que esta nueva ley sea derogada antes de que ello ocurra.

Entre los fundamentos expuestos en el Proyecto para solicitar la prórroga de la Emergencia, se encuentran los siguientes:

1. Ante la incertidumbre con la que se desenvuelve la economía global y la persistencia de la crisis financiera internacional, sería necesario que el PEN siga contando con instrumentos que le permitan mantener los niveles actuales de actividad económica, de consumo, inversión y empleo.
2. La celeridad y eficacia con la que habría obrado el PEN ante la crisis global iniciada en 2008 justificarían que mantenga las herramientas previstas en las normas que declararon la emergencia, las que reforzarían la posibilidad de actuar ante un contexto mundial de mayor complejidad.

En el Proyecto se afirma que la economía argentina ha solidificado su sistema financiero, y que se ha sostenido una correcta administración de sus finanzas públicas y de su balanza de pagos; pero se concluye que el carácter variable de la crisis mundial y su continua transformación aconsejan prorrogar la emergencia por dos años más.

2. Materias alcanzadas por la Emergencia y principales facultades que mantendrá el PEN

La situación de emergencia en estas materias fue declarada por el artículo 1 de la Ley de Emergencia Pública Nº 25.561 (la “LEP”).

La LEP facultó al PEN a establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y a dictar regulaciones cambiarias.

Asimismo, facultó al PEN para reestructurar las obligaciones en curso de ejecución afectadas por la modificación del tipo de cambio y, en relación con las medidas que fueran adoptadas respecto de las obligaciones vinculadas al sistema financiero, disponer compensaciones a los bancos.

A este último efecto, la LEP autorizó al PEN a emitir títulos que serían garantizados con derechos de exportación a aplicarse sobre los hidrocarburos. La facultad de establecer derechos de exportación sobre hidrocarburos, con éste u otros fines, fue extendida hasta el año 2012 por la Ley Nº 26.217, y ahora ha sido nuevamente prorrogada, por cinco años más, mediante la aprobación de un proyecto de ley específico.

La LEP también facultó al PEN a regular, transitoriamente los precios de insumos, bienes y servicios críticos, a fin de proteger los derechos de los usuarios y consumidores de la eventual distorsión de los mercados o de acciones de naturaleza monopólica u oligopólica.

La LEP dispuso la conversión a pesos de los precios y tarifas establecidos en los contratos celebrados por la Administración Pública Nacional bajo normas de derecho público, y dejó sin efecto las cláusulas de ajuste en divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias. El PEN fue autorizado a renegociar esos contratos de conformidad con ciertos parámetros.

En 2003, la Ley Nº 25.790 extendió el plazo para llevar adelante esa renegociación y estableció parámetros adicionales. Se previó que la renegociación podría abarcar a determinados sectores de servicios públicos o determinadas contrataciones en particular. También se dispuso que la renegociación podría abarcar aspectos parciales de los contratos de concesión o licencia, contemplar fórmulas de adecuación contractual o enmiendas transitorias del contrato, así como revisiones periódicas pautadas o la adecuación de los parámetros de calidad.

La emergencia alimentaria nacional fue declarada inicialmente por el Decreto Nº 108/2002.

Esta norma dispuso que se asignen partidas del presupuesto nacional a la compra de alimentos para la atención de necesidades básicas de la población de alta vulnerabilidad, las que serán distribuidas entre las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires.

La emergencia ocupacional fue declarada a través de los Decretos Nº 165/2002 y Nº 565/2002.

A través de estas normas se creó un programa de asistencia económica para sectores carenciados de la población.

La emergencia sanitaria nacional fue inicialmente declarada a través del Decreto Nº 486/2001. Este Decreto establece que la emergencia se declara a efectos de garantizar a la población el acceso a los bienes y servicios básicos para la conservación de la salud.

Esta norma autoriza al Ministerio de Salud a utilizar procedimientos de contratación directa para las contrataciones que se realicen en el marco de la emergencia sanitaria. También se faculta al Ministerio de Salud a establecer mecanismos de monitoreo de precios de insumos y medicamentos del sector salud, y de alternativas de importación directa frente a posibles alzas injustificadas de precio.

3. Consideraciones finales

En 2002, la Argentina se encontraba atravesando una de las peores crisis de su historia en materia política, económica y social. La declaración de la emergencia y la delegación de facultades al PEN, dispuestas por la LEP y por las demás normas reseñadas, tuvieron por finalidad dar respuesta a esa situación excepcional y extraordinaria.

Casi diez años después, en la fundamentación del Proyecto aprobado por el Congreso se reconoce que la situación del país ha mejorado, pero la prórroga de la Emergencia es justificada en la existencia de una crisis internacional.

De acuerdo con la Constitución Argentina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, los poderes de emergencia deben ser necesariamente transitorios, no permanentes. Es posible, por ello, que un ejercicio intenso de las atribuciones delegadas en el PEN con motivo de la Emergencia pueda dar lugar a objeciones o cuestionamientos.

Tradicionalmente los tribunales argentinos han tendido a ser deferentes respecto de la valoración de los poderes políticos en cuanto a la existencia de situaciones de emergencia. Habrá que ver si la singular duración que ya registra la declaración dispuesta en 2002 (a pesar de la significativa mejora en la mayoría de los indicadores económicos y sociales registrada desde entonces), sumada a la amplitud y relativa indeterminación de las facultades delegadas que mantendrá el PEN, puede conducir a un control judicial algo más estricto en relación con estas cuestiones.