La agenda ambiental 2011. El rol del Estado

El inicio del calendario anual suele traer esperanzas renovadas, como si los grandes cambios no pudieran sucederse sino con el inicio del nuevo calendario gregoriano.

La protección del medio ambiente se ha convertido en los últimos años en un término compuesto demodé; pareciera que la agenda de las políticas públicas, en todos sus estamentos, no sobreviviría al clamor popular si se omitiera dar participación –al menos desde la oralidad- a la protección de los intereses difusos.

El punto de inflexión en materia de protección de intereses difusos ha sido, sin dudas, la addenda constitucional de 1994. El reconocimiento a nivel constitucional de los derechos del ambiente, y de los individuos que habiten esta Nación para vivir en un medio sano, equilibrado y que permita el desarrollo humano, trajo aparejada la necesidad de que sea el propio Estado quien deba asumir el rol de actor principal, aún cuando –como en toda obra- la misma no podría funcionar si los demás actores no cumplieran también con su parte del guión.

Han pasado ya mas de 15 años desde la aparición de las primeras leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental, incluida la Ley General del Ambiente, y todavía se discute cómo la primera de ellas, la Ley de Residuos Industriales, se complementa con la Ley de Residuos Peligrosos como consecuencia del veto presidencial a su artículo 60.

El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) tiene pronóstico reservado permanente. Los constantes desencuentros entre las políticas que pretenden desarrollar las provincias individualmente y los objetivos de la Nación hicieron que este organismo público multi-parte se redujera a una buena intención de la Ley General del Ambiente. La controversia suscitada en torno a la implementación vigente del seguro ambiental entre el COFEMA y la Nación es sólo un ejemplo de esta historia de desencuentros.

Esperar así que en el marco actual exista una política pública en materia ambiental coherente y ordenada entre la Nación y las provincias es, cuanto menos, una expresión de deseo.

Auguramos sin embargo que el cambio de nombres en el principal organismo nacional en la materia traiga aparejado también un cambio en la forma de crear las políticas integradoras necesarias para que el mandato constitucional se cumpla, puesto que tampoco es que todo lo hecho hasta aquí haya sido en vano o esté mal, sino que es sin dudas mejorable.

Los tres poderes del Estado han de asumir el rol que a cada uno le compete; ninguno está exento de responsabilidad.

Del Poder Legislativo debemos esperar el dictado de verdaderas normas creadoras de una política de Estado en materia ambiental. El Ejecutivo no legisla, y el Legislativo no gobierna, pero este último sí es el responsable de dictar las normas básicas y fundamentales para la protección del ambiente.

En 16 años se han dictado 9 leyes a nivel federal que fijaron presupuestos mínimos de protección ambiental. El primer grupo de estas leyes se dictó con el viento de cola que traía la reforma constitucional (leyes 25.612, 25.675, 25.670, 25.688, 25.831 y 25.916), mientras que el segundo grupo son de más reciente data (las leyes de bosques nativos -26.331-, de control de actividad de quema de pastizales -26.562- y la reciente ley de protección de glaciares -26.639-). En el ínterin hubo silencio, mucho silencio.

Salvo la ley de control de la actividad de quema de pastizales, de dudoso tratamiento como norma de presupuesto mínimo, las restantes leyes han creado en cada uno de sus ámbitos verdaderos presupuestos normativos básicos, que las provincias han de ratificar, adherir o complementar con sus propias normas internas. Es cierto que algunas han tenido mejor aceptación que otras en cada jurisdicción, pues aquí ya se trata de los intereses públicos y privados protegidos, y de la propia política interna que cada provincia desarrolle en relación a sus recursos naturales que, en definitiva, a ellas les pertenecen. El más reciente ejemplo ha sido la pública oposición de ciertas provincias a la Ley de Protección de Glaciares, sumado a las prontas decisiones judiciales que han suspendido su vigencia.

Como decimos, al Poder Ejecutivo central le corresponde el ropaje de actor principal en la creación de verdaderas políticas de Estado en materia ambiental. Desde la asunción de un rol preponderante en la coordinación de las distintas políticas sectoriales, hasta la integración disciplinaria con otras Secretarías de Estado como el caso de la Secretaría de Minería o la Secretaría de Energía, y el por supuesto necesario ejercicio efectivo de la presidencia del COFEMA y de órganos interjurisdiccionales como la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), entre varias otras.

Por su parte el Poder Judicial tendrá que necesariamente continuar ejerciendo la función clásica de control de legalidad de las normas que se dicten, y de órgano imparcial que resuelve las controversias que se suscitan entre los particulares, o entre éstos y el Estado.

Sobre el particular rol de la justicia

En materia ambiental, o mejor dicho en materia de protección de intereses colectivos como el ambiente, han existido diversos pronunciamientos judiciales que han sentado pilares fundamentales para el futuro en la materia. No sólo desde lo procesal-ambiental, donde se verifica cada vez con más asiduidad la flexibilización de ciertos presupuestos básicos del proceso, sino también en cuanto a la determinación de verdaderos principios ambientales.

Desde el centenario precedente Saladeristas Podestá 1, hasta los fallos dictados en Transportes Automotores La Estrella 2, ASSUPA3,Mendoza 4, así como los casos de Copetro en la Provincia de Buenos Aires5, han sido todas decisiones que trascendieron el caso particular, forjando bases fundamentales en torno a la protección de intereses colectivos y que, en cierto modo, han marcado el rumbo de tal manera que ni los demás Poderes del Estado le han podido ser esquivos.

La ACUMAR cumple la difícil misión de controlar la actividad industrial de la Cuenca Matanza Riachuelo donde hay radicadas más de 3.000 industrias y, a su vez, tiene a su cargo el programa de restauración del pasivo ambiental generado desde la época de los saladeros. Pero el ritmo del proceso de remediación o de recuperación de la calidad ambiental de la Cuenca lo marca la justicia a través del Juzgado Federal de Quilmes por mandato de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Ningún Secretario de Ambiente ha resistido al apercibimiento de este Juez por aplicación de astreintes, o multa diaria por incumplimiento o demora, al programa de remediación de la Cuenca.

Algunas voces indican que el programa de restauración es demasiado ambicioso en el tiempo, otros que el magistrado no entiende los tiempos de ejecución, pero lo cierto es que en los últimos tiempos se han sucedido tantas multas a la propia Autoridad que la demora ya pareciera tener precio, como si la finalidad del Juez fuera recaudatoria.

Las multas por demora en el cumplimiento de las funciones que le son propias a la autoridad ambiental han traspasado la frontera de la Justicia Federal, ya que la máxima autoridad ambiental de la Provincia de Buenos Aires recibió análoga sanción por parte del Superior Tribunal provincial en un reciente pronunciamiento relacionado con el cierre del centro de disposición de residuos sólidos urbanos de la localidad de Punta Lara6.

Sin pretender analizar en detalle este precedente, resulta valioso destacar cómo los tiempos de ejecución de ciertas políticas –que reconocemos su complejidad- muchas veces difieren de los tiempos de la Justicia o de las necesidades de quienes habitamos este suelo. Existirán seguramente un sinnúmero de factores para justificar la demora de la Provincia de Buenos Aires en cerrar un centro de disposición de residuos que se había comprometido a hacerlo hace ya varios años. Desde la inexistencia de otros centros capaces de recibir el volumen de residuos que se disponen a diario en Punta Lara, hasta la imposibilidad material de lograr que cada municipio asuma su propia responsabilidad en torno a la disposición de los residuos que se generan en cada jurisdicción, o la inexistencia de tecnologías disponibles que permitan reducir el volumen de disposición. Sin embargo, lo cierto es que fue la propia Provincia quien se había comprometido ante el mismo Superior Tribunal provincial a cerrar el referido centro para fines del año 2007. Ahora será la propia autoridad pública quien deberá evaluar el costo de cumplir o no cumplir con el compromiso asumido y la decisión de la justicia, pero sería muy saludable que en este 2011 emergiera una solución definitiva a esta problemática coyuntural puesto que, al igual que en el caso de la ACUMAR, los Jueces no pretenden ser recaudadores de multas por incumplimiento, sino de que sus decisiones sean cumplidas independientemente de que el destinatario sea una persona del derecho público o privado.

La realidad de las provincias. Colofón

Cada provincia tiene su problemática ambiental particular, derivada principalmente de los recursos naturales con los que cuenta y de las actividades que el hombre pretende desarrollar en las mismas. Hoy día proteger no es prohibir; es regular, es controlar. Algunas provincias han evolucionado en este sentido, otras todavía mantienen cierto fundamentalismo sobre algunos principios protectores en materia ambiental.

Lo cierto es que los recursos naturales son de su propiedad, por lo que mas allá de las políticas comunes que puede fijar la Nación cada una tiene plena jurisdicción para proteger sus propios recursos y regular y controlar la actividad del hombre. El problema, sabido es, se da respecto de aquellas actividades regladas por normas federales y locales, donde conjugar los intereses de la Nación y de las provincias pareciera no ser una tarea sencilla.

En las agendas regionales aparecen temas de lo mas variados, producto de la diversidad geográfica y biológica y de la riqueza de nuestro territorio: la protección de los acuíferos, la implementación de zonas protegidas bajo la ley de bosques nativos, la ampliación de zonas mineras en el área cordillerana, la cada vez más regulada explotación de los hidrocarburos con la aparición de proyectos en provincias con escasa regulación en la materia o el resurgimiento de la actividad off shore, son solo algunos de los temas abiertos de la agenda ambiental.

Protección y desarrollo no son términos opuestos, pueden complementarse a través de una correcta regulación y control de la actividad del hombre. Esperemos en definitiva que el 2011 sea mucho más que promesas. El tiempo es muy valioso y hay mucho camino por recorrer. Entre todos debemos velar por la creación de una verdadera agenda ambiental despojada de nombres propios, en el que todos nos veamos de alguna manera beneficiados por el correcto manejo de la cosa pública.

1 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Saladeristas Podestá, Bertram, Anderson, Ferrer y Otros c. Provincia de Buenos Aires, Fallos, 31:273.

2 Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Azul, Sala II, Municipalidad de Tandil c. Transportes Automotores La Estrella SA y Otros, LLBA, 1997-273.

3 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/ YPF SA y otros s/ Daño ambiental, fallos del 17 de julio de 2004.

4 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Mendoza Silvia Beatriz y Otros c. Estado Nacional y Otros, sentencia del 8 de julio de 2008.

5 Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, Sagarduy Alberto c. COPETRO SA, LLBA, 2009-264; Almada Hugo c. COPETRO SA, LLBA, 1998-943.

6 Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, Asociación Civil Nuevo Ambiente - Centro Vecinal Punta Lara c. CEAMSE , fallo del 1 de diciembre de 2010..