Financiamiento y reestructuración de entidades aseguradoras

Un reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inconstitucional al decreto de necesidad y urgencia 558/2002 del Poder Ejecutivo (sentencia del 19 de mayo de 2010, en los autos “Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/2002-ss – ley 20.091 s/ amparo ley 26.986”, expte. C.923.XLIII).

El Decreto Nº 558/2002 fue dictado por el entonces presidente Dr. Eduardo Duhalde el 27 de marzo de 2002, en el marco de una de las crisis económicas más intensas de la Argentina, y luego reglamentado por las Comunicaciones 60 y 61 de la Superintendencia de Seguros de la Nación (ver Las aseguradoras ya pueden tomar préstamos bancarios y constituir deuda subordinada -Marval News # 9, del 30 de agosto de 2002-).

Fundado en la declarada situación de necesidad y urgencia, el decreto introdujo algunas modificaciones al texto de la Ley de Entidades de Seguro y su Control (Ley Nº 20.091).  Entre esas modificaciones se destacan la posibilidad de que la Superintendencia de Seguros de la Nación autorice a las compañías de seguro a: (i) recurrir al crédito bancario en situaciones de iliquidez (operación originalmente prohibida por la Ley Nº 20.091, salvo cuando sea para edificar inmuebles para renta o venta, previa autorización de la autoridad de control), y (ii) realizar y constituir deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguros.

El Decreto Nº 558/2002 también modificó el régimen de regularización y saneamiento de compañías de seguro cuyo capital mínimo se viera afectado por cualquier pérdida.  Entre los cambios introducidos en este respecto, cabe mencionar la posibilidad de que el plan de regularización y saneamiento contemple la cesión de cartera o la exclusión del patrimonio del asegurador de determinados activos y pasivos y la transmisión de ellos a otra aseguradora o la constitución de fideicomisos sin que corresponda aplicar en todos estos casos la Ley de Transferencia de Fondo de Comercio ni cumplir con los recaudos de publicidad hacia los asegurados previstos por la propia Ley Nº 20.091.  La modificación introducida también restringió la posibilidad de iniciar actos de ejecución forzada sobre los activos excluidos del patrimonio de la compañía de seguros, salvo cuando tuvieren por objeto el cobro de créditos prendarios o hipotecarios, y la traba de medidas cautelares.

Entre los fundamentos invocados en los considerandos del Decreto Nº 558/2002 se mencionó que las medidas dispuestas para paliar la crisis económica afectaron significativamente la operatoria de las compañías de seguro, por lo que se consideró “perentorio e impostergable” dictar normas que permitan a la Superintendencia de Seguros de la Nación manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado en resguardo de los intereses de los asegurados.

De esa manera, el Poder Ejecutivo consideró que “…la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto…”.

La asociación Consumidores Argentinos promovió una acción de amparo contra el Poder Ejecutivo para que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Nº 558/2002.  La actora argumentó, entre otras cosas, que las modificaciones introducidas a la Ley Nº 20.091: (i) privan a los asegurados de ejercer el derecho a oposición fundada en un caso de transferencia de cartera; (ii) permiten la exclusión de activos de la aseguradora sin dar noticia a los asegurados; (iii) restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas; y (iv) limitan la traba de medidas cautelares sobre los bienes del deudor.  Estas medidas atentan, según la actora, contra los derechos de los consumidores y los derechos de propiedad, igualdad y debido proceso que garantiza la Constitución Nacional.

Asimismo, la asociación demandante alegó que no estaban dados los requisitos que habilitan al Poder Ejecutivo a ejercer la potestad de dictar decretos de necesidad y urgencia.  A su entender, más que urgencia, hubo “…lisa y llanamente la intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un ‘salvataje’ al sector empresario del seguro más comprometido en su situación patrimonial…”.

La causa tramitó en el fuero contencioso administrativo federal.  Tanto en primera como en segunda instancia se hizo lugar a la demanda.  Contra la sentencia de cámara el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario federal.  La Corte consideró admisible la vía del recurso extraordinario y confirmó la sentencia de cámara por unanimidad, aunque los Dres. Highton de Nolasco, Petracchi, Maqueda y Argibay lo hicieron cada uno por sus propios votos.

En principio, el Poder Ejecutivo tiene vedado emitir disposiciones de carácter legislativo.  Sólo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y siempre que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos políticos, la Constitución autoriza al Poder Ejecutivo a dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, en la medida que se cumplan, además, ciertos recaudos formales (artículo 99, inc. 3, de la Constitución Nacional).

Luego de señalar el extendido uso de este tipo de decretos y de advertir que los jueces tienen la atribución de evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia, la Corte consideró que en el caso no estaba configurado ninguno de los recaudos indispensables establecidos en el precedente “Verrocchi” que legitimarían al Presidente de la Nación a ejercer facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, a saber: “…1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes…”.
En lo que respecta al decreto en sí mismo dictado antes de la sanción de la Ley Nº 26.122 (mediante la cual el Congreso reglamentó el trámite y los alcances de su intervención respecto de los decretos de necesidad y urgencia), la Corte también tuvo en cuenta que las modificaciones introducidas a la Ley Nº 20.091, pese a lo manifestado en los considerandos del decreto respecto de la situación de emergencia económica y financiera, “…no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional…”.

En conclusión, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de las reformas introducidas a la Ley Nº 20.091 por el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 558/2002.